王健教授 | 法学学科评估：从第一轮到第五轮
作者 | 王健，中国法学会法学教育研究会副会长
第五轮学科评估结果的不公开，彻底阻断了参评高校互较学科排名的可能性，也使本轮学科评估略显神秘，甚至讳莫如深，颇有谈A、谈B、谈C、谈D色变之势，益发引起人们对学科评估结果的关注、好奇和疑惑不解。笔者以为，评估结果的不公开，跟正常地交流探讨学科评估是两回事；不能因为第五轮评估结果的不公开而回避或阻却关于学科评估的任何必要的、有益的和可能的讨论。我们不仅要反对评估工作神秘主义，更要关注和理解对于学科评估结果及其运用应有怎样的立场和态度，进而深入认识评估的本质和价值。
首先还是要对“学科评估”的概念加以界定，尽管我们已反复强调过评估的不同概念。通常所说的学科评估，如“第几轮学科评估”中的“学科评估”这个概念，实际是“学科水平评估”一词的简称。水平评估的实质，是通过某种方式和技术手段，对构成学科的各要素进行甄别和评价，从而确定一定范围内的学科之间整体质量和水平状态的等次，其结果往往以学科排行榜的形式呈现。这里之所以特别强调这一点，是为了与同样简称为“学科评估”的另一个概念——“学科合格评估”作出区别。
从我国学位与研究生教育评估多年实践看，水平评估与合格评估已成为关系和影响学校学科建设和研究生教育工作两个非常重要的工作抓手。水平评估与合格评估虽然在内容和形式上有许多共通之处，如评价对象都是开展研究生教育的学科专业，都以师资队伍、学术研究、人才培养和条件保障等作为重点评价指标，但两者的性质完全不同，其根本区别在于，合格评估具有行政强制性，由赋予高校学位授权的教育行政主管部门组织开展。我国自实行合格评估制度以来，这项工作一直由国务院学位办（学位管理与研究生教育司）组织开展。按规定参评是获得授权学科的义务，拒绝参评或者参评结论“不合格”，都将导致主管部门撤销其相应学位授权或停止招生限期整改的严重后果。水平评估则非。根据第一轮到第五轮评估的实践，它是由教育部学位与研究生教育发展中心（简称“学位中心”）在教育部支持下开展的。由于“学位中心”不具有行政决策和行政管理职能，因此由它组织开展的学科评估也不具有行政强制性。在每一轮的评估中，都强调参评遵循的自愿原则和操作实施时恪守的第三方立场。比较以上两者的性质和特点可见，合格评估的重要性显然要高于水平评估。不过，由于合格评估结论的呈现只分“合格”与“不合格”两种情况，不论高分通过，还是及格通过，只要是合格，结果都一样，即可保留学位授权，也就无所谓评估结论的高低了。可能多少出于这样的原因，加之表征学科水平、声誉的排名，最为政府和一般公众关切和重视，所以人们对于合格评估的关注度，似乎又明显低于水平评估。
有一点需要指出，“学位中心”是附属教育部、具体对应学位办的事业单位（“公益二类”正司级机构，《教育部学位与研究生教育发展中心章程》第三条），虽不具有行政职能，但因它组织开展的工作，往往以配合或落实行政权威决策部署的面目出现，这就使得“学位中心”开展工作的方式和成效，如标榜学科评估是“第三方评估”，至少在表面上与纯粹独立的第三方概念存在一定的差异。鉴于学位办、学位中心与高校三者之间的这种微妙关系，于是会出现这样一种情况：理论上讲高校完全可以自主决定是否参评，但在实际上大多高校又不得不参加，只有少部分高校缺席评估。“学位中心”努力提高参评率的唯一办法，就是宣传动员和劝说。总之，“学位中心”开展的学科评估，实际上是一种游移在政府与民间之间的工作状态，并非独立、纯粹、真正的第三方评估。关于合格评估的有关问题，需要另文处理。这里主要对第一轮到第五轮法学学科评估的一些情况略作综述和评析。
第一轮学科评估/2002-2004
2002年至2004年间“学位中心”完成的第一轮学科评估，有23个法学学科参评。评估结果的公布，包括学术队伍、科学研究、人才培养和学术声誉四个一级指标各自的得分、单项排名、总体得分和最终排名。所有法学参评学科的得分分布在60-99.3分范围区间，彼此之间亦无并列。中国人民大学、武汉大学分别以总分99.3分、92.2分排名前二；接下在80-89分之间的依次有中国政法大学、北京大学、中国社科院研究生院和西南政法大学4个。值得注意的是，中国人民大学的科学研究和人才培养，中国政法大学的学术队伍，北大的学术声誉，均得满分100分。人大、法大、北大在法学学科领域优势当中的突出特色由此可见。11个得分在60-67分之间的学科，几占参评单位的一半，反映出分布在不同区域间法科实力和质量水平上的悬殊差异，尽管是初次尝试，参评样本有限（详见表1）。
表1：第一轮评估法学学科排名表（2004）
第二轮学科评估/2008-2009
第二轮学科评估历经前后两段。第一阶段是2006年开展的31个一级学科评估。第二阶段是2008年至2009年初开展的50个一级学科评估，法学学科在此一阶段进行。根据评估工作方案（《关于开展第二轮第二批学科评估工作的通知》学位中心[2008]20号），参评学科的范围条件是凡有硕士点或博士点的学科，不论一级或二级，均可自愿参评。全国47个法学学科参加了此轮次的评估（包括11个法学博士一级点中的10个、23个二级点中的14个，以及7个法学一级硕士点和16个二级硕士点），参评学科点较第一轮增加了一倍。本轮评估只公布了学科整体水平得分（此后的评估也不再公布一级指标单项得分）。排名第一的是中国人民大学90分，第二中国政法大学84分，北京大学和武汉大学并列第三，得79分。南京财经大学、河南大学、中国地质大学、武汉理工大学、贵州大学得62分，并列最末。总体看，第二轮评估各参评单位得分均较第一轮有明显下降，但排名最后的得分又较第一轮略有提升。另外，毕竟西南政法大学等10个法学博士授权点和较多法学硕士点没有参加本轮评估，法学博士点参评率约为70%，因此，单凭总体得分的多少来评价和判断我国现有法学学科的次第高下毫无意义（详见表2）。
表2：第二轮评估法学学科排名表（2009）
第三轮学科评估/2011-2013
2011年12月开展的第三轮学科评估，各科总体参评率达到了80%。法学博士点在从12个增加到39个的情况下，参评率达到了87%；34个法学博士点和法学硕士点共86个单位参加了本轮评估。法学学科参评数量较上一轮又增加了一倍。中国人民大学、中国政法大学、北京大学分别以总分95分、92分、90分排名前三名；得分在80-89分区间的依次有武汉大学、华东政法大学、西南政法大学、清华大学、吉林大学、中南财经政法大学6所法学院校。近90%的参评学科处于六七十分的状态（得分在63-79分之间），其中，天津工业大学和浙江农林大学得63分，排名最末。中国人民公安大学、中国社科院法学所、中央党校、浙江大学、安徽大学5个有法学博士点的学科没有参评。另外，考虑到当时的学科评价体系趋重博士学位授权、前两轮评估中参评样本的参差不齐、整体氛围上对评估认识的局限以及“申博”受挫等因素，西北政法大学也放弃了参加此轮的评估（详见表3）。尽管如此，评估组织者仍然乐观地评价此轮评估的重大意义和取得的成绩，指出这次历时一年的学科“体检”，堪称对全国高校学科建设一次“家底彻查”（《人民日报》2013年1月30日）2013年1月教育部召开新闻发布会，在公布本轮学科评估结果的同时，并对学科评估的意义、目的、组织开展经过进行充分说明和讲解（《中国教育报》2013年1月30日“强化质量、淡化规模”）。
表3：第三轮评估法学学科排名表（2013）
说明：以上得分相同的高校，按学校代码顺序排列
第四轮学科评估/2016-2017
第四轮评估于2016年4月启动，仍以客观数据统计与专家主观评价结合的方式进行。在评估指标权重设置上，强化了以下几个原则，一是在各一级指标方面突出人才培养质量，设在校生和毕业生问卷调查，提高了优秀毕业生指标权重；二是更加注重学科服务社会的贡献度，首次单独设置社会服务贡献指标，并将师资队伍质量由客观指标改为同行专家对师资结构质量的评价。三是继续扩大评估指标体系与参评学科的针对性，分设人文学科、社会科学、理学、工学、农学、医学等9套指标，较前一轮增加了两套，各科权重随之不同。四是改进过去论文评价只重篇数的缺陷，将论文评价分为客观加主观评价。五是改变之前按每个参评学科得分高低简单排名的作法，首次采用聚类评价法呈现评估结果，即将评估结果分上中下三类，每一类再细分三个等次，形成上上、上中、上下；中上、中中、中下；下上、下中、下下九个等次（以ABC字母和“+”“-”符号表示），这就是第五轮学科评估结果呈现方式的由来。只不过第五轮评估又增加了不及格（D档）等次。第四轮评估重视主观评价的一个具体体现就是做实学科声誉评价这个工作抓手。因此对参加学科声誉评价的专家范围、评价要求和具体方式方法、评价工作任务（主要是给出重要评价指标的权重）和纪律规范都作出了非常严格细致的规定和要求。
第四轮有144个法学学科点参加了评估，其中包括38个有法学博士点的学科，两个有法学博士点的学科没有参评。总体上看，参评学科数量较第三轮继续大幅增加。其中A类学科14个，占参评学科总数9.7%；B类学科43个，占29.86%；C类学科42个，占29.16%，三类学科共计99个，占参评学科的68.75%。还有45个学科未能入档，也就是说，参评法学学科的约三分之一不及格（见表4）。
说明：以上评价等次相同的高校，按学校代码顺序排列
第五轮学科评估/2020-2022
总体上讲，第五轮评估的评估理念、价值导向和技术手段改进上，继续沿着第四轮评估确立的方向不断强化。但第五轮评估比较之前历次评估有一个重大变化，评估结果的不公开。目前公开可以看到的有关第五轮学科评估，主要是《第五轮学科评估工作方案》（学位中心[2020]43号，2020年11月3日）和学位中心负责人就第五轮学科评估工作方案的答记者问《扎实做好第五轮学科评估工作，助力高等教育内涵式发展》（教育部官网）以及政府和高校过于第五轮学科评估工作方案的政策解读。
根据2020年11月3日学位中心发布的《第五轮学科评估工作方案》和参评邀请函（学位中心[2020]43号、44号），评估工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入《深化新时代教育评价改革总体方案》精神，以聚焦立德树人、突出诊断功能、强化分类评价和彰显中国特色为基本原则，在强化人才培养、坚决破除“五唯”顽疾、改进教师评价、突出学科贡献和特色、提升数据可靠性和评价科学性以及多元呈现评估结果等方面采取了许多实质性改进措施。例如，评估工作明确了负责人的专家评议机制，要求参加评价的受聘专家必须遵守“负责人的专家评议规则”，包括认真阅研评估材料、充分利用评价参考信息实事求是进行定量定性“融合评价”、强调评价重点突出学科成效、遵守保密和回避制度等工作纪律等，建立了不负责任专家“灰名单”制度。参评学科的范围是目前凡有硕士点和博士点的学科，但有两者不在接受参评范围，一是军事学、公安学和公安技术类学科，二是“服务国家特需”博士和硕士项目学科。此外，评估工作启动之前已经撤销学位授权的学科，自然不在参评之列。至于是否参评，一如既往地遵循自愿原则。评估目标是对学科在2016年至2020年间整体发展水平和质量状态进行诊断式评价。评估程序严格按照自愿申请-信息采集、核查、公示与反馈复核-专家评价-问卷调查-形成结果-结果运用的设计流程进行。评估标准设三级指标体系，一级指标包括人才培养质量、师资队伍与资源、科学研究水平、社会服务与学科声誉4项，与以往基本保持一致。评估结果根据专家确定的指标权重确定，以分类分档发布总体评估结果的方式呈现。值得注意的是，评估方案突出强调了评估的诊断作用，意在淡化排名，而不是像过去那样在学位中心官网、《中国研究生》杂志等指定媒体和平台向社会公开发布评估结果。评估方案在强调评估结果呈现方式的多元化的基础上，更加重视“分类发布筒体结果与提供单项评估结果相结合”，“向政府和参评单位按需要提供诊断分析服务，促进学科内涵建设和高质量发展”。2022年12月各参评单位陆续收到各自的评估结果，第五轮评估工作正式结束。
本轮评估中，参评的法学学科数量较第四轮评估又有进一步增加。参评学科约占全国现有法学硕士以上学位授权点的七成以上（截止2021年第我国现有法学硕士学位授权点220个，其中9个授权点有1-2个不等的法学二级学科）。评估结果的呈现方式基本上类同第四轮评估。从评估结果反馈的一般情况看，评估结果有四档十个等次。总体上看，法学学科总体水平有进有退，进多退少。相对于之前的第四轮评估结果，个别单位有跨越式进步，如南京航空航天大学、西安交通大学、北京交通大学、北理工、华东理工大学、青岛大学、东北师范、广外、华南师范大学等；也有少数单位有不同程度的退步，如对外经济贸易大学、内蒙古大学、山西财经大学、烟台大学、湖南师范大学、广东财经大学、西南民族大学、天津师范大学等。但是本轮评估与以往最大的不同，就在于评估结果仅向参评单位定向反馈而不再公开。
为何不公开第五轮学科评估结果？
关于这个问题，我们应当相信评估组织者一定有其充足的理由，而且这些理由也会作为反馈评估结果的一部分内容反馈给参评单位。接下来就是到底怎么看待不公开这个问题。我想可以换个角度来思考：不公开学科评估结果会产生什么影响、会造成什么后果？应该说主要有两条，一是有关评估结果的各项信息被限定在评估机构、参评单位以及可能的主管部门范围内，不为一般外界所能接触。至此，过去所谓评估在“服务社会，为学生报考、学科和社会人才流动提供参考”方面的功能定位不复存在。二是彻底阻断了参评单位之间互较评估结果和公开作出学科排名的可能。无论评估一方怎样地再三解释，学科评估不同于大学综合排名的排行榜，希望高校淡化名次，不要过分关注评估得分和排位，但这根本组挡不住人们追求排名的天然和巨大的热情。目前关于第五轮学科评估的结束和结果，评估机构和有关权威部门都还没有给出任何公开的说明。这里仅谈下自己的粗浅看法。
首先，评估机构没有义务公开评估结果。在未征得参评单位同意的情况下，也不应当公开参评单位的参评信息，包括评估结果。从评估工作方案和向高校发出的邀请函来看，学位中心开展的评估并不属于学位和教育行政部门的职事范围，也不是接受学位和教育行政部门委托的工作任务，而是学位中心自主开展的一项工作。学位中心以邀请函方式向高校发出评估邀请，提出参评条件、评估工作的主要内容、评估的方式方法、参评单位提供数据材料信息的范围和规格标准以及参评过程和结束后应遵循的一系列相关约束条件，包括建立违规惩戒机制这样的罚则，这些都可视为评估机构提出的一种民事上的要约。高校了解评估工作方案和接到评估邀请函后，是否参加评估纯由高校自主决定。高校参评完全是基于自愿申请，不是基于对教育行政部门行政行为的服从（这一点跟学位办组织的学位授权点合格评估完全不同）。正因此，向来的学科水平评估，总有符合条件的高校基于种种原因而没有参评，总是不能像合格评估那样实现评估对象全覆盖，包括声势浩大的第五轮学科评估。
高校一旦接受邀请，即与评估机构之间建立起一种多少带有行政色彩的民事合同关系，既要承担提供指定要求的数据材料信息并遵守各项约束条件的义务，也享有获得参评信息和本单位评估结果的权利。评估机构在享有获得和使用学科数据材料信息的权利的同时，至少应承担以下三项义务：
一是实质性开展评估工作，以先进科学的评估手段对评估数据材料信息进行客观解读和分析，对学科的水平状态作出公正评价和结论性意见。
二是除公开采集的信息资料外，应当严格妥善地保管参评单位提供的各项数据材料信息，比如对在校生和毕业生的质量评价，就涉及诸如学生性别、年龄、学号、联系方式等许多纯个人信息，受聘专家名单及其对学科声誉作出的评价等等，这些都需要评估机构履行严格的保密责任。
三是向参评单位提供评价结论。至于评估机构是否应向参评单位的上级有关主管部门提供评估结果，严格讲应当坚持排他原则。因为是否参评的决定，毕竟是由高校自己作出的，也不是高校按照主管部门的要求作出的。因此评估机构不必承担向政府反馈评估结果的责任。可是，由于我国的高校，除民办高校，都是政府的附属机构（评估机构其实也是政府附属机构），政府既然是高校的主要投资者，高校学科的发展状态关系政府发展教育事业的成效，教育等行政部门不可能对评估结果毫无关切，因此高校主管部门是否可得评估结果，也是可想而知的事了。除此之外，评估机构实在没有理由向无关的第三方透露参评单位的评估结果。如要公开评估结果，要么应在评估要约中事先说明。第四轮评估要约中就明确表示：公开发布评估结果，并向参评学科和单位、省级教育主管部门和中央有关部门提供有偿分析服务（《全国第四轮学科评估邀请函》学位中心[2016]42号）；要么就应当征得参评单位的同意。总之，评估机构能否公开参评单位的评估结果，就如同医生给患者看病，不能把患者的体检数据信息和诊断结果告知他人是一个道理。试想，医院、医生若将患者的诊疗信息公之于众，再去比较评价众人健康状况的好坏，岂不乱套！
评估结果的不再公开，各参评单位自然无法互较高低，谈长论短，淡化学科排名的愿望终于从根本上得到了可靠保障。在笔者看来，所有参评学科，都是特定地域、环境和政策条件下的产物。构成学科的各项要素，学科所承载的使命任务、作用发挥、存在价值都各不相同，彼此之间毫无可比性可言。因此横向比较学科的水平质量，毫无意义。更何况法学学科评估，一直存在参评样本不全、评估方案和技术手段是否完全适合和反映法学学科的规律特点还都有待商榷的种种问题，因此，这些因素都会在很大程度上影响横向比较学科评估结果的有效性。
不再公开学科排名的情况下，参评单位得到评估结果后该做什么？笔者以为，根据评估中心给出的诊断结果和诊疗方案（购买评估机构后续提供的学科质量分析报告），对学科的发展优势、短板弱项、存在的问题进行全面分析研判，该手术、该吃药、该锻炼，有什么病就治什么病，是什么问题就解决什么问题。这是参评单位得到反馈结果后所能做的唯一有意义的事情。至于学科评估结果如何不与学科建设规划、资源分配、绩效考核等进行简单挂钩，这是一个评估结果如何合理运用的问题，在笔者看来，这是关系学科建设最具挑战性的一个问题。如何在政府、高校与学科各自利益关切之间找到一个最大公约数，应该成为我们努力的方向。
后记：本文之成，有赖许多法学院校领导专家与作者关于学科评估意见的交流，恕不能在此一一列出，特向各位表示衷心地感谢！
2023年2月10日
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